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Gilles Carnoy, avocat à Bruxelles

Le rôle du juge dans les infractions d’urbanisme

En règle, c’est le fonctionnaire délégué (l’inspecteur urbaniste en Flandre) ou le collège des bourgmestre et échevins qui peut poursuivre devant le tribunal la réparation d’une infraction d’urbanisme.

Les sanctions sont soit la remise en état des lieux ou la cessation de l’utilisation abusive, soit l’exécution d’ouvrages ou de travaux d’aménagement, soit encore le paiement d’une somme représentative de la plus-value acquise par le bien à la suite de l’infraction.

Le tribunal fixe un délai pour la remise en état qui ne peut dépasser un an.

Si le bien est classé, c’est toujours la remise en état qui s’impose.

La réparation due à la partie civile, un voisin par exemple, dépend de la sanction choisie par l’autorité compétence.

Le voisin ne peut demander la démolition de l’ouvrage non couvert pas un permis si le fonctionnaire délégué ou le collège ont choisi une sanction pécuniaire.

En Wallonie, l’article 155 CWATUPE fixe ces principes ; en Région de Bruxelles-Capitale, c’est l’article 307 CoBAT. Pour la Flandre, voyez l’article 149 du DRO.

La question qui se pose souvent est le rôle du juge dans le choix de la sanction, dans la proportionnalité de celle-ci avec l’infraction, surtout lorsque la situation est ancienne ou d’un effet limité.

Dans une affaire ayant donné lieux à un arrêt  du 3 novembre 2004 (rôle n° P040730F, www.juridat.be), la Cour de cassation reconnaît que le pouvoir judiciaire est compétent pour contrôler la légalité externe et interne d’une demande de remise en état des lieux en matière d’urbanisme, et notamment pour examiner si elle est ou non entachée d’excès ou de détournement de pouvoir, sans qu’il puisse toutefois en apprécier l’opportunité.

La Cour ajoute que lorsque la légalité de cette demande est contestée, le juge doit vérifier en particulier si elle n’est pas manifestement déraisonnable, en fonction notamment de la nature de l’infraction, de l’étendue de l’atteinte portée au bon aménagement du territoire et de l’avantage résultant pour cet aménagement de la remise des lieux en leur pristin état par rapport à la charge qu’elle implique pour le prévenu.

Le propriétaire avait transformé un ancien bâtiment industriel en dépôt, sans être couvert par un permis d’urbanisme (Région flamande).

La Cour d’appel de Bruxelles avait bien relevé que des modifications des conditions d’aménagement du territoire tempérait la gravité de l’infraction, mais, faute de pouvoir statuer en opportunité, la Cour a décidé qu’il convenait de faire droit à la demande de remise en état puisque le fonctionnaire délégué n’y avait pas renoncé.

En cassation, l’avocat général avait, lui aussi, conclu au rejet du pourvoi au motif de ce que, nonobstant la modification du plan de secteur, les juges d’appel ne pouvaient pas apprécier l’opportunité de la demande de remise en état.

Et pourtant, la Cour de cassation a cassé l’arrêt de la Cour d’appel de Bruxelles, sur conclusions contraires, estimant que le juge pouvait vérifier si la demande n’était pas entachée d’excès ou de détournement de pouvoir.

Ce faisant, la Cour n’apprécie pas l’opportunité de la demande, mais sa seule légalité.

Un arrêt plus récent de le Cour de cassation (22 décembre 2010, rôle n° P.09.1243.F, www.juridat.be) s’inscrit dans la ligne de cette jurisprudence.

Dans cette affaire, le propriétaire avait obtenu un permis d’urbanisme pour construire un hangar sur un terrain destiné à l’agriculture. Le problème est qu’il y avait construit une habitation.

Le tribunal correctionnel de Neufchâteau a ordonné la remise en état des lieux dans un délai d’un an. Le propriétaire n’avait pas obtempéré et avait même construit une terrasse.

Après un nouveau constat d’infraction, le propriétaire fut poursuivi devant le tribunal correctionnel de Neufchâteau et appel fut formé devant la Cour d’appel de Liège.

L’arrêt de cette Cour fut cassé par la Cour de cassation et, sur renvoi, l’affaire est arrivée devant la Cour d’appel de Bruxelles.

La Cour d’appel de Bruxelles a limité les préventions au fait d’avoir maintenu les constructions et elle a fait droit à la demande de remise en état des lieux dans un délai d’un an.

Il est intéressant de relever tout d’abord que la Cour d’appel de Bruxelles a rejeté l’exception tirée de dépassement du délai raisonnable au motif de ce que le délai raisonnable ne peut prendre cours avant la commission de l’infraction ni pendant le temps où elle se perpétue jusqu’à ce que son auteur en soit accusé.

La Cour de cassation ne censure pas ce raisonnement.

Mais c’est surtout le second moyen qui nous intéresse.

Le propriétaire reprochait aux juges d’appel bruxellois de n’avoir pas exercé un contrôle de pleine juridiction de la demande de l’inspecteur urbaniste sollicitant une mesure de remise en état.

Le propriétaire soutenait que les juges d’appel avaient indûment réduit le contrôle de proportionnalité qui leur incombait, à un contrôle de l’excès de pouvoir ou de l’erreur manifeste.

Que répond la Cour de cassation ? Elle confirme sa jurisprudence en ces termes :

« L’arrêt décide qu’il n’appartient pas au juge d’apprécier l’opportunité de la demande de réparation que le fonctionnaire délégué et le collège des bourgmestre et échevins sont habilités à poursuivre devant la juridiction pénale.

L’arrêt s’en explique en précisant que le choix du mode de réparation implique une appréciation de l’aménagement du territoire et relève, dans cette mesure, du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative.

Cette décision ne viole pas l’article 155, §§ 1 et 2, du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine, et ne méconnaît pas le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs.

L’arrêt ne refuse pas d’examiner la proportionnalité de la mesure mais décide au contraire que cet examen fait partie du contrôle de légalité de la réparation demandée.

La cour d’appel a procédé à cet examen en relevant que toutes les procédures administratives de régularisation avaient été rejetées, qu’il était inexact d’affirmer que les immeubles litigieux auraient été tolérés, que les bâtiments illégalement construits et maintenus en zone agricole ne pouvaient pas être régularisés, et que la demanderesse n’était pas domiciliée sur les lieux.

Les juges d’appel ont pu en déduire que la remise des lieux dans leur état initial était la seule mesure apte à remédier à l’illégalité incriminée et n’emportait pas d’ingérence disproportionnée dans les droits fondamentaux de la demanderesse. »

En d’autres termes, le juge ne peut s’immiscer dans les prérogatives de l’administration, en raison de la séparation des pouvoirs.

L’opportunité de réclamer la remise des lieux en état ou une autre réparation relève de l’appréciation du bon aménagement du territoire, ce qui est du ressort exclusif du fonctionnaire délégué ou du collège.

Toutefois, si l’opportunité de la décision de l’autorité poursuivante échappe à l’appréciation du juge, celui-ci reste compétent pour vérifier si cette décision ne constitue pas un excès de pouvoir.

C’est ici un contrôle de légalité et non d’opportunité.

Et la décision du fonctionnaire délégué ou du collège des bourgmestre peut constituer un excès de pouvoir, selon les circonstances, lorsqu’elle est manifestement déraisonnable ou disproportionnée.

On voit que la nuance entre le contrôle d’opportunité et de légalité peut être ténue.

Ce qui compte finalement, c’est que la mesure demandée n’apparaisse pas déraisonnable ou disproportionnée au regard de toutes les circonstances de la cause.

Voyons à présent les particularités de la demande de restitution de la situation en l’état antérieur.

A Bruxelles, la condamnation à remettre les choses en état, à réaliser des travaux ou à payer la plus-value est demandée par le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestre et échevins, ensemble dans les deux derniers cas.

Cette demande de remise en état des lieux dans leur état antérieur est une mesure à caractère civil qui peut être exercée soit devant le juge pénal, soit devant le juge civil (art. 307 et 310 CoBAT).

Formulée devant le juge répressif, cette demande ressortit à l’action publique, nonobstant son caractère civil de la mesure.

Devant le juge pénal, la demande en réparation n’est soumise à aucune formalité particulière. Une fois demandée, l’action en réparation peut être exercée devant le tribunal correctionnel par le ministère public.

Devant la juridiction répressive, la condamnation à cette réparation est prescrite par la loi à titre de complément obligé de la condamnation pénale (Cass., 26 avril 1989, rôle n° 5930, www.juridat.be).

Cette mesure vise la protection de l’intérêt général de la communauté, à savoir la réalisation d’un bon aménagement du territoire (Cass., 9 janvier 2002, rôle n° P.00.0855.F, www.juridat.be). Elle vise aussi à mettre fin à une situation illégale.

En résume, la mesure relève de l’action publique mais présente aussi un caractère civil car elle reste une forme de réparation (conclusions de l’avocat général Damien Vandermeersch, Cass., 8 décembre 2010, rôle n° P.10.0910.F, www.juridat.be).

Dans ses conclusions, l’avocat général Vandermeersch relève que l’autorité administrative compétente doit être considérée devant le juge pénal comme un demandeur en réparation et non comme une partie intervenante volontaire.

Aussi peut-elle intervenir à tout stade de la procédure afin de se joindre au ministère public en cette qualité de demanderesse en réparation.

Elle peut même exercer les voies de, même si elle ne s’était pas manifestée antérieurement : « l’autorité administrative est à considérer comme une partie, le cas échéant « virtuelle », à l’action en réparation soumise au juge pénal » (citant ici les conclusions du procureur général De Swaef avant Cass. 24 février 2004, rôle n° P.03.1143.F, www.juridat.be).

L’autorité administrative peut donc intervenir à la cause, même en degré d’appel, pour soutenir la demande de remise en état formulée en temps utiles (Cass., 8 décembre 2010, rôle n° P.10.0910.F, www.juridat.be).

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Condition suspensive

Une condition suspensive est généralement stipulée en faveur d’une partie. Cette partie peut alors renoncer à se prévaloir de la condition pour tenir la convention pour définitive « Mais attendu qu’ayant, par motifs propres et adoptés, souverainement retenu que la condition de contrôle de la situation d’urbanisme n’intéressait que l’acquéreur qui pouvait seul renoncer à se […]

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Une condition suspensive est généralement stipulée en faveur d’une partie. Cette partie peut alors renoncer à se prévaloir de la condition pour tenir la convention pour définitive

« Mais attendu qu’ayant, par motifs propres et adoptés, souverainement retenu que la condition de contrôle de la situation d’urbanisme n’intéressait que l’acquéreur qui pouvait seul renoncer à se prévaloir de l’absence de réalisation de cette condition suspensive, que celle relative à la purge de tous droits de préemption ou de préférence intéressait les deux parties, que sa réalisation dépendait de la bonne volonté du vendeur qui, en présentant la déclaration d’intention d’aliéner postérieurement à la date fixée du 15 janvier 2009, avait manifesté expressément sa volonté de ne pas se prévaloir de la caducité du fait du dépassement du terme et que les conditions suspensives avaient été réalisées, la cour d’appel, qui n’était pas tenue de procéder à des recherches qui ne lui étaient pas demandées, en a déduit, à bon droit, que le « compromis » de vente n’était pas caduc lors de la demande en réitération de la vente par acte authentique ; » (Cass., fr., 3ième chambre, 12 novembre 215, www.legifrance.com).

Si une partie peut renoncer à la condition suspensive stipulée dans son intérêt, la renonciation doit cependant intervenir dans le délai fixé pour sa réalisation :

« Attendu que pour rejeter la demande de caducité et constater le transfert de propriété au profit de la société Factory l’arrêt retient que la clause suspensive relative à l’obtention des permis n’a été prévue que dans l’intérêt de l’acquéreur puisque lui seul pouvait y renoncer, qu’aucun formalisme n’était envisagé pour cette renonciation, et que si l’acte devait être réitéré au plus tard le 31 décembre 2004, cette date n’était pas extinctive mais avait pour effet d’ouvrir une période pendant laquelle chacune des parties pouvait sommer l’autre de s’exécuter ; qu’il incombait aux consorts X…, avant de prendre d’autres engagements, de mettre en demeure la société Factory de prendre position et de lui préciser si elle renonçait ou non au bénéfice de la condition suspensive relative à l’obtention des permis, ce qu’ils n’ont pas fait ;

Qu’en statuant ainsi, alors que dès lors que la date du 31 décembre 2004 constituait le point de départ de l’exécution forcée du contrat, la renonciation de l’acquéreur au bénéfice des conditions suspensives devait intervenir avant cette date, la cour d’appel a violé le texte susvisé ; » (Cass., fr., 3ième chambre, 17 décembre 2008).

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