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Gilles Carnoy, avocat à Bruxelles

Le rôle du juge dans les infractions d’urbanisme

En règle, c’est le fonctionnaire délégué (l’inspecteur urbaniste en Flandre) ou le collège des bourgmestre et échevins qui peut poursuivre devant le tribunal la réparation d’une infraction d’urbanisme.

Les sanctions sont soit la remise en état des lieux ou la cessation de l’utilisation abusive, soit l’exécution d’ouvrages ou de travaux d’aménagement, soit encore le paiement d’une somme représentative de la plus-value acquise par le bien à la suite de l’infraction.

Le tribunal fixe un délai pour la remise en état qui ne peut dépasser un an.

Si le bien est classé, c’est toujours la remise en état qui s’impose.

La réparation due à la partie civile, un voisin par exemple, dépend de la sanction choisie par l’autorité compétence.

Le voisin ne peut demander la démolition de l’ouvrage non couvert pas un permis si le fonctionnaire délégué ou le collège ont choisi une sanction pécuniaire.

En Wallonie, l’article 155 CWATUPE fixe ces principes ; en Région de Bruxelles-Capitale, c’est l’article 307 CoBAT. Pour la Flandre, voyez l’article 149 du DRO.

La question qui se pose souvent est le rôle du juge dans le choix de la sanction, dans la proportionnalité de celle-ci avec l’infraction, surtout lorsque la situation est ancienne ou d’un effet limité.

Dans une affaire ayant donné lieux à un arrêt  du 3 novembre 2004 (rôle n° P040730F, www.juridat.be), la Cour de cassation reconnaît que le pouvoir judiciaire est compétent pour contrôler la légalité externe et interne d’une demande de remise en état des lieux en matière d’urbanisme, et notamment pour examiner si elle est ou non entachée d’excès ou de détournement de pouvoir, sans qu’il puisse toutefois en apprécier l’opportunité.

La Cour ajoute que lorsque la légalité de cette demande est contestée, le juge doit vérifier en particulier si elle n’est pas manifestement déraisonnable, en fonction notamment de la nature de l’infraction, de l’étendue de l’atteinte portée au bon aménagement du territoire et de l’avantage résultant pour cet aménagement de la remise des lieux en leur pristin état par rapport à la charge qu’elle implique pour le prévenu.

Le propriétaire avait transformé un ancien bâtiment industriel en dépôt, sans être couvert par un permis d’urbanisme (Région flamande).

La Cour d’appel de Bruxelles avait bien relevé que des modifications des conditions d’aménagement du territoire tempérait la gravité de l’infraction, mais, faute de pouvoir statuer en opportunité, la Cour a décidé qu’il convenait de faire droit à la demande de remise en état puisque le fonctionnaire délégué n’y avait pas renoncé.

En cassation, l’avocat général avait, lui aussi, conclu au rejet du pourvoi au motif de ce que, nonobstant la modification du plan de secteur, les juges d’appel ne pouvaient pas apprécier l’opportunité de la demande de remise en état.

Et pourtant, la Cour de cassation a cassé l’arrêt de la Cour d’appel de Bruxelles, sur conclusions contraires, estimant que le juge pouvait vérifier si la demande n’était pas entachée d’excès ou de détournement de pouvoir.

Ce faisant, la Cour n’apprécie pas l’opportunité de la demande, mais sa seule légalité.

Un arrêt plus récent de le Cour de cassation (22 décembre 2010, rôle n° P.09.1243.F, www.juridat.be) s’inscrit dans la ligne de cette jurisprudence.

Dans cette affaire, le propriétaire avait obtenu un permis d’urbanisme pour construire un hangar sur un terrain destiné à l’agriculture. Le problème est qu’il y avait construit une habitation.

Le tribunal correctionnel de Neufchâteau a ordonné la remise en état des lieux dans un délai d’un an. Le propriétaire n’avait pas obtempéré et avait même construit une terrasse.

Après un nouveau constat d’infraction, le propriétaire fut poursuivi devant le tribunal correctionnel de Neufchâteau et appel fut formé devant la Cour d’appel de Liège.

L’arrêt de cette Cour fut cassé par la Cour de cassation et, sur renvoi, l’affaire est arrivée devant la Cour d’appel de Bruxelles.

La Cour d’appel de Bruxelles a limité les préventions au fait d’avoir maintenu les constructions et elle a fait droit à la demande de remise en état des lieux dans un délai d’un an.

Il est intéressant de relever tout d’abord que la Cour d’appel de Bruxelles a rejeté l’exception tirée de dépassement du délai raisonnable au motif de ce que le délai raisonnable ne peut prendre cours avant la commission de l’infraction ni pendant le temps où elle se perpétue jusqu’à ce que son auteur en soit accusé.

La Cour de cassation ne censure pas ce raisonnement.

Mais c’est surtout le second moyen qui nous intéresse.

Le propriétaire reprochait aux juges d’appel bruxellois de n’avoir pas exercé un contrôle de pleine juridiction de la demande de l’inspecteur urbaniste sollicitant une mesure de remise en état.

Le propriétaire soutenait que les juges d’appel avaient indûment réduit le contrôle de proportionnalité qui leur incombait, à un contrôle de l’excès de pouvoir ou de l’erreur manifeste.

Que répond la Cour de cassation ? Elle confirme sa jurisprudence en ces termes :

« L’arrêt décide qu’il n’appartient pas au juge d’apprécier l’opportunité de la demande de réparation que le fonctionnaire délégué et le collège des bourgmestre et échevins sont habilités à poursuivre devant la juridiction pénale.

L’arrêt s’en explique en précisant que le choix du mode de réparation implique une appréciation de l’aménagement du territoire et relève, dans cette mesure, du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative.

Cette décision ne viole pas l’article 155, §§ 1 et 2, du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine, et ne méconnaît pas le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs.

L’arrêt ne refuse pas d’examiner la proportionnalité de la mesure mais décide au contraire que cet examen fait partie du contrôle de légalité de la réparation demandée.

La cour d’appel a procédé à cet examen en relevant que toutes les procédures administratives de régularisation avaient été rejetées, qu’il était inexact d’affirmer que les immeubles litigieux auraient été tolérés, que les bâtiments illégalement construits et maintenus en zone agricole ne pouvaient pas être régularisés, et que la demanderesse n’était pas domiciliée sur les lieux.

Les juges d’appel ont pu en déduire que la remise des lieux dans leur état initial était la seule mesure apte à remédier à l’illégalité incriminée et n’emportait pas d’ingérence disproportionnée dans les droits fondamentaux de la demanderesse. »

En d’autres termes, le juge ne peut s’immiscer dans les prérogatives de l’administration, en raison de la séparation des pouvoirs.

L’opportunité de réclamer la remise des lieux en état ou une autre réparation relève de l’appréciation du bon aménagement du territoire, ce qui est du ressort exclusif du fonctionnaire délégué ou du collège.

Toutefois, si l’opportunité de la décision de l’autorité poursuivante échappe à l’appréciation du juge, celui-ci reste compétent pour vérifier si cette décision ne constitue pas un excès de pouvoir.

C’est ici un contrôle de légalité et non d’opportunité.

Et la décision du fonctionnaire délégué ou du collège des bourgmestre peut constituer un excès de pouvoir, selon les circonstances, lorsqu’elle est manifestement déraisonnable ou disproportionnée.

On voit que la nuance entre le contrôle d’opportunité et de légalité peut être ténue.

Ce qui compte finalement, c’est que la mesure demandée n’apparaisse pas déraisonnable ou disproportionnée au regard de toutes les circonstances de la cause.

Voyons à présent les particularités de la demande de restitution de la situation en l’état antérieur.

A Bruxelles, la condamnation à remettre les choses en état, à réaliser des travaux ou à payer la plus-value est demandée par le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestre et échevins, ensemble dans les deux derniers cas.

Cette demande de remise en état des lieux dans leur état antérieur est une mesure à caractère civil qui peut être exercée soit devant le juge pénal, soit devant le juge civil (art. 307 et 310 CoBAT).

Formulée devant le juge répressif, cette demande ressortit à l’action publique, nonobstant son caractère civil de la mesure.

Devant le juge pénal, la demande en réparation n’est soumise à aucune formalité particulière. Une fois demandée, l’action en réparation peut être exercée devant le tribunal correctionnel par le ministère public.

Devant la juridiction répressive, la condamnation à cette réparation est prescrite par la loi à titre de complément obligé de la condamnation pénale (Cass., 26 avril 1989, rôle n° 5930, www.juridat.be).

Cette mesure vise la protection de l’intérêt général de la communauté, à savoir la réalisation d’un bon aménagement du territoire (Cass., 9 janvier 2002, rôle n° P.00.0855.F, www.juridat.be). Elle vise aussi à mettre fin à une situation illégale.

En résume, la mesure relève de l’action publique mais présente aussi un caractère civil car elle reste une forme de réparation (conclusions de l’avocat général Damien Vandermeersch, Cass., 8 décembre 2010, rôle n° P.10.0910.F, www.juridat.be).

Dans ses conclusions, l’avocat général Vandermeersch relève que l’autorité administrative compétente doit être considérée devant le juge pénal comme un demandeur en réparation et non comme une partie intervenante volontaire.

Aussi peut-elle intervenir à tout stade de la procédure afin de se joindre au ministère public en cette qualité de demanderesse en réparation.

Elle peut même exercer les voies de, même si elle ne s’était pas manifestée antérieurement : « l’autorité administrative est à considérer comme une partie, le cas échéant « virtuelle », à l’action en réparation soumise au juge pénal » (citant ici les conclusions du procureur général De Swaef avant Cass. 24 février 2004, rôle n° P.03.1143.F, www.juridat.be).

L’autorité administrative peut donc intervenir à la cause, même en degré d’appel, pour soutenir la demande de remise en état formulée en temps utiles (Cass., 8 décembre 2010, rôle n° P.10.0910.F, www.juridat.be).

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Avocat agent immobilier

Un avocat s’était proposé de trouver acquéreur pour l’immeuble de son client. La commission de l’avocat devenu pour l’occasion agent immobilier restant impayée, il poursuit son client en justice.  Il fut débouté. La Cour d’appel de Gand considéra en effet qu’un acte de commerce comme le courtage immobilier est interdit aux avocats par l’article 437 […]

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Un avocat s’était proposé de trouver acquéreur pour l’immeuble de son client.

La commission de l’avocat devenu pour l’occasion agent immobilier restant impayée, il poursuit son client en justice.  Il fut débouté.

La Cour d’appel de Gand considéra en effet qu’un acte de commerce comme le courtage immobilier est interdit aux avocats par l’article 437 du Code judiciaire, de sorte que le contrat repose sur un acte illicite.

L’avocat, ou plutôt l’agent immobilier occasionnel, forma un pourvoi en cassation estimant que la Cour d’appel avait violé l’article 437 du Code judiciaire.

Cette disposition pose que la profession d’avocat est incompatible avec l’exercice d’une industrie ou d’un négoce.

Or poser un acte de commerce unique n’est pas exercer un négoce ni une industrie. L’activité doit être habituelle.

La Cour de cassation donne raison sur ce point à l’avocat. L’unique opération de courtage ne peut en soi constituer un acte de commerce en contradiction avec l’article 437 du Code judiciaire.

C’est exact, l’article 5, § 1, 3°, de la loi du 11 février 2013 traite de l’exercice d’une activité à titre principal ou d’appoint.

Or le courtage est sans rapport avec l’avocature ; il ne peut en être l’appoint.

Cet arrêt confortera les courtiers amateurs, s’il posent des actes isolés … !

“Dat het stellen van een eenmalige daad van koophandel niet kan bestempeld worden als het drijven van handel of nijverheid in de zin van voormelde bepaling ;
Overwegende dat het arrest oordeelt dat eiser, advocaat, een eenmalige makelaarsverrichting die op zichzelf volstaat om als daad van koophandel te worden aangemerkt, heeft gesteld en dit in strijd is met artikel 437 van het Gerechtelijk Wetboek;

Dat het arrest beslist dat de vordering gestoeld op een dergelijke akte en hieruit voortvloeiende prestaties, « als ongeoorloofd en/of strijdig met de goede orde » dient beschouwd te worden en als gesteund op een onrechtmatig belang als niet-toelaatbaar dient afgewezen te worden ;

Dat het arrest zodoende het voornoemd artikel 437, eerste lid, 3°, schendt ; ”

(Cass. 27 octobre 2005, rôle n° C040129N, www.juridat.be).

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