Un arrêt du 16 janvier 2023 de la Cour d’appel de Bruxelles invite à une profonde réflexion sur l’articulation entre le droit de l’urbanisme, la réglementation relative à l’hébergement touristique (Bruxelles) et les exigences issues du droit européen, en particulier celles de la directive 2006/123/CE relative aux services dans le marché intérieur.

On sait que le dossier d’inscription comme établissement d’hébergement doit contenir une attestation de conformité urbanistique.

La Cour rappelle que l’administration ne peut pas, sous couvert d’un régime présenté comme déclaratif ou d’inscription, instaurer en réalité un mécanisme qui conditionne l’exercice d’une activité économique à une autorisation préalable déguisée.

Peu importe la qualification formelle du régime. Ce sont ses effets concrets qui sont déterminants.

La critique ne porte pas sur l’urbanisme en tant que tel. Ni sur la légitimité de contrôler la conformité urbanistique d’une activité.

Elle vise la fonction normative conférée à l’exigence d’attestation de conformité lorsque celle-ci devient un préalable indispensable à l’accès au marché.

Une attestation de conformité urbanistique n’est pas un simple constat matériel.

Elle implique une appréciation juridique. Souvent complexe. Parfois incertaine.

Elle suppose d’examiner la destination du bien, la compatibilité de l’usage projeté avec les prescriptions applicables, ou encore l’existence alléguée d’infractions d’urbanisme.

Lorsque cette appréciation conditionne l’inscription à un régime d’exploitation, elle ne se limite plus à un contrôle ex post.

Elle opère, de facto, un filtrage préalable de l’activité économique.

C’est ce glissement fonctionnel que la Cour met en lumière.

L’enseignement de l’arrêt est toutefois nuancé.

La Cour ne consacre aucun droit automatique à l’exercice d’une activité d’hébergement touristique. Elle ne neutralise pas non plus les règles d’urbanisme.

Lorsqu’une activité est urbanistiquement illégale, elle demeure interdite. Indépendamment de toute réglementation sectorielle.

L’ordonnance relative à l’hébergement touristique ne peut ni régulariser ni couvrir une infraction urbanistique existante.

En revanche, l’arrêt critique l’usage de l’urbanisme comme instrument indirect de régulation économique.

En particulier lorsque cet usage s’opère en dehors des procédures propres au droit de l’aménagement du territoire.

Subordonner l’exercice d’une activité à une attestation fondée sur des exigences urbanistiques discutables, imprécises ou étrangères à un véritable changement de destination au sens strict du droit de l’urbanisme revient à instaurer un régime d’autorisation qui ne dit pas son nom.

Sans cadre procédural clair. Sans décision formelle de refus de permis. Sans voies de recours pleinement adaptées.

L’arrêt ouvre ainsi un débat plus large.

Celui de la qualification juridique de mécanismes administratifs hybrides. À la frontière entre police urbanistique et police économique.

Il rappelle que, du point de vue du droit européen, ce sont les effets pratiques des mécanismes mis en place qui priment. Non leur présentation formelle.

Un régime qualifié de déclaratif peut relever des exigences applicables aux régimes d’autorisation dès lors qu’il conditionne effectivement l’accès à une activité de services.

Il s’agit donc d’un arrêt à manier avec prudence.

Mais sa portée dépasse largement le seul contentieux de l’hébergement touristique.

Il invite à une vigilance accrue face à l’instrumentalisation de normes urbanistiques à des fins de régulation économique.

Et il appelle à une clarification, tant normative que procédurale, de l’articulation entre urbanisme, liberté d’établissement et encadrement des activités de services.

PS : Me Julien Eyletten me signale la question préjudicielle posé à la CJUE par la société Smartflats concernant le régime en question : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202501406

La photo : la façade d’un hôtel, perdu au fond de la Champagne française. Je la trouve laide et intéressante. Ce n’est pas incompatible et je ne suis pas forcé de ne montrer que de beaux immeubles. Il faut varier…