En Région de Bruxelles-Capitale, il existe une controverse importante : pour un permis d’urbanisme autorisant plus de 1.000 m² de logement, les charges d’urbanisme sont-elles dues au-delà de ces 1.000 m² ou sur chaque m² de superficie de plancher ?

Le texte n’est pas clair sur la question. Pourtant, l’enjeu financier n’est pas négligeable (65.000 € ou 50.000 € selon le cas).

Cadre juridique et distinction entre « fait générateur » et « valeur » de la charge

Les articles 5 et 6 de l’arrêté du 26 septembre 2013 concernent respectivement l’imposition de charges d’urbanisme et la valeur des charges d’urbanisme.

L’article 5, § 1^er, 2°, énonce que l’autorité délivrante impose des charges d’urbanisme à l’occasion de la délivrance (…) « des permis autorisant la construction, l’extension ou le changement de destination avec travaux de tout ou partie d’un immeuble destiné aux logements et entraînant le dépassement du seuil de 1 000 m de superficie de plancher ».

En d’autres termes, des charges d’urbanisme seront dues si le permis autorise plus de 1.000 m² de logement.

L’article 5 concerne donc le fait générateur de la charge d’urbanisme (ou l’imposition de la charge).

La valeur des charges d’urbanisme (ou le quantum de l’imposition) est fixée à l’article 6.

Pour ce qui nous intéresse, elle sera de « 65 euros par m de superficie de plancher pour les permis visés à l’article 5, § 1er, 2°, lorsqu’ils sont situés sur un terrain nouvellement affecté, par l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale du 2 mai 2013 adoptant la modification partielle du PRAS, en zone d’habitat, en zone de mixité, en zone d’équipement ou en zone d’entreprises en milieu urbain » (4°) ou, et plus communément, de « 50 euros par m² de superficie de plancher pour les autres permis visés à l’article 5, § 1^er, 2° » (5°).

De quelle superficie de plancher s’agit-il ? Autrement dit, les charges d’urbanisme sont-elles dues au-delà des 1.000 m² de superficie de plancher visés à l’article  5, § 1^er, 2° (imposition), ou sur chaque m² de superficie de plancher (valeur) ?

On aura compris qu’un projet de 999 m² sera exempt de charge tandis qu’un projet de 1.001 m² sera entièrement grevé, dès le premier m² dans la plus stricte interprétation.

Faut-il privilégier l’interprétation la plus stricte ?

Les travaux préparatoires expliquent « (…) que les impératifs de faisabilité économique et le souhait du Gouvernement de ne pas pénaliser les projets de petite taille a conduit à imposer, pour chaque permis soumis à charges d’urbanisme obligatoires, un seuil en-dessous duquel le présent arrêté ne trouve pas à s’appliquer ; (…) »

Si c’est bien le projet qui rend la demande éligible, les charges d’urbanisme obligatoires ne devraient pas être dues en dessous des seuils prévus. Dès lors, les charges d’urbanisme obligatoires (soit celles visées à l’art. 6) ne porteraient que sur les m² de superficie plancher au-delà de 1000 m². 

Ce n’est toutefois pas en ce sens que l’arrêté est appliqué en pratique par les Communes, par la Région ou encore dans les avis du Collège d’urbanisme. La conséquence est que les promoteurs se limitent et tentent de rester sous les 1.000 m² ou alors ils développent de beaucoup plus grands projets. La position de l’administration n’est pas désintéressée, elle vise à encourager les promoteurs à développer des logements encadrés ou conventionnés, dispensés de charge.

Pourtant les charges d’urbanisme, qui sont des charges externes, ont pour finalité de « mettre à charge du bénéficiaire du permis une partie des coûts que la réalisation de son projet peut causer à la collectivité »[1]. Ainsi, l’objectif est de faire supporter au bénéficiaire du permis l’impact du projet.

La ratio legis de l’imposition de charges d’urbanisme est l’impact que le projet aura sur la collectivité. En l’occurrence, cet impact est provoqué par l’augmentation du nombre de  nouveaux logements dans  le quartier concerné (la densité de ce dernier étant plus élevée).

Si l’objectif est de rencontrer et compenser l’impact du projet, il faut tenir compte de ce que le projet change dans le site. L’impact ne concerne évidemment pas ce qui existait déjà. Il faudrait alors privilégier l’interprétation selon laquelle ce sont les m² nouveaux qui sont imposés et non tous les m ² existants et projetés.

Pour reprendre l’exemple cité plus haut, un projet de 1001 m² aura le même impact qu’un projet de 999 m². La thèse selon laquelle tous les m² existants et projetés d’un projet sont la valeur des charges, méconnait la ratio legis de la réglementation.

Par ailleurs, l’interprétation selon laquelle l’impact, soit le dépassement du seuil fait la valeur des charges est la seule qui permette de maintenir le caractère de proportionnalité de l’article 100 du CoBAT, et de non-discrimination (par exemple entre un projet de 999 m² et un projet de 1001 m²).

La loi d’habilitation (le CoBAT en son  article 100) doit guider l’interprétation de son arrêté d’exécution. Or l’article 100 CoBAT insiste, justement et expressément, sur le critère de juste proportionnalité : « Le collège des bourgmestre et échevins, le fonctionnaire délégué et le Gouvernement peuvent subordonner la délivrance du permis aux charges qu’ils jugent utile d’imposer au demandeur dans le respect du principe de proportionnalité, (…) ».

Ce critère n’est pas respecté si on impose tous les m² d’un projet de 1001 m² et que l’on dispense tous les m² d’un projet de 999 m². Certes, le critère de proportionnalité vise le rapport entre le projet et les charges mais cela n’exclut pas le respect d’un rapport de proportionnalité entre différents gabarits de projets.

Enfin, les charges d’urbanisme portent atteinte (certes pour des raisons d’intérêt public) au droit de propriété qui, pour rappel, est absolu (art. 544 du Code civil) et protégé par l’article

du 1^er du protocole additionnel à la CEDH. La dérogation à ce droit ne peut qu’être exceptionnelle, limitative et d’interprétation stricte. Seule l’interprétation de la valeur sur les nouveaux m² est compatible avec ce principe.

Conclusion

Il n’est pas exclu que la pratique actuelle ne corresponde pas à une interprétation rigoureuse du texte. Une clarification de l’arrêté sur ce point serait bienvenue.

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[1] M. Pâques, « Droit public des biens, de l’urbanisme et de l’environnement », vol. II, p. 69.

La photo : un bel immeuble classique en copropriété, avenue Roosevelt 182 à Bruxelles (architecte E. A. Linssen, 1936). Anciennement avenue des Nations, tracée en 1922 sur et à partir du site de l’exposition universelle de 1910, l’avenue est rapidement urbanisée dans les années 1930. L’urbanisation est strictement encadrée. La Ville de Bruxelles, créatrice du nouveau quartier, est propriétaire de la quasi-totalité des parcelles à bâtir. Elle impose des conditions dans l’aspect général des constructions par son cahier des charges des ventes et dans un règlement de quartier (2 mai 1927). L’urbanisme est déjà très intrusif à l’époque. Il y avait peu d’immeubles à appartements à l’époque et surtout de grosses maisons unifamiliales rivalisant de prestige. « Dès 1935, certains échevins de Bruxelles regrettent ces choix urbanistiques – maisons mitoyennes et villas –, qu’ils jugent somptueux et ridicules à la fois, et décident de favoriser désormais les immeubles à appartements de grands gabarits dans les nouveaux quartiers en construction (séance du Conseil communal du 23 décembre 1935) », explique le site http://www.irismonument.be. Le bel immeuble du n° 182 constitue justement une des premières grandes copropriétés de l’avenue. D’autres suivront sous l’impulsion de la loi de 1924. En 1945, dans l’enthousiasme de la libération, on est passé à l’avenue Roosevelt. Notons que cette avenue comporte 18 « bâtiments notables » et 19 ambassades.